Le unioni di comuni, come noto, in quanto enti in passato esclusi dal rispetto delle regole del patto di stabilità interno, risultano assoggettate al limite di spesa di cui all’art. 1, comma 562, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007), il quale prevede che per tali enti “le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”.
Tale norma ha posto quindi due criteri per il contenimento della spesa di personale: a) il tetto massimo finanziario (vincolo di spesa), che non deve superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008, b) il limite alle nuove assunzioni (vincolo assunzionale), consentite solo “nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell’anno precedente” (cfr. anche Sezioni riunite in sede di controllo, Deliberazione n. 52/CONTR/2010).
Nel caso di assunzioni a tempo determinato, poi, le unioni di comuni – al pari degli altri enti locali – devono rispettare anche il limite specifico previsto dall’art. 9, comma 28, del D.L. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. 122/2010 (50% della spesa sostenuta nel 2009 per le stesse finalità, oppure 100% di tale spesa per gli “enti virtuosi”, rispetto ai vincoli di bilancio e di contenimento della spesa di personale). Tale limite, ovviamente, è da considerarsi ulteriore e aggiuntivo rispetto a quello generale previsto dal già citato art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006.
Ma come bisogna comportarsi nel caso in cui l’unione di comuni sia stata costituita solo recentemente e risulti perciò sprovvista dei relativi parametri di riferimento?
In tal caso, secondo la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Toscana (deliberazione n. 26/2026/PAR), ai fini dell’applicazione dell’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006, il parametro di vincolo di spesa per il 2008 è dato dalla sommatoria della spesa di personale dell’esercizio 2008 dei comuni aderenti all’unione (anche se interessati da successivi processi di fusione) al quale rapportare l’ammontare attuale corrispondente alla sommatoria della spesa dei comuni che aderiscono all’unione e di quella dell’unione di comuni stessa. Per quanto riguarda invece la determinazione del limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 e s.m.i., le unioni di comuni istituite dopo il 2009 possono, con motivato provvedimento, individuarlo nella spesa strettamente necessaria per far fronte, in via del tutto eccezionale, ad un servizio essenziale per l’ente locale.
La Sezione ha infatti ricordato che l’unione di comuni – definita dall’art. 32 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) come “l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi” – rappresenta, nelle intenzioni del legislatore, uno strumento di razionalizzazione dell’impiego di risorse pubbliche nell’ottica del raggiungimento di economie di scala e quindi del rispetto dei principi di efficienza, efficacia, economicità. Tale aspetto è stato in particolare ripreso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 8/2011/QMIG affermando che “presupposto che sta alla base della creazione di tale istituzione è quello secondo cui la gestione associata dei servizi propri dei singoli comuni, mediante il conferimento degli stessi ad una Unione, è idonea a realizzare obiettivi di contenimento della spesa e di maggiore efficienza ed efficacia. La finalità propria di contenimento della spesa insita nella istituzione della figura dell’Unione di comuni trova peraltro corrispondenza e analogia nella complessiva manovra finanziaria introdotta dalla più recente legislazione, preordinata al rispetto del patto di stabilità e crescita” (cfr. Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna, Deliberazione n. 99/2020/QMIG).
In tema di personale, tale volontà del legislatore è rafforzata anche dall’art. 32, comma 5, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per cui “All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale”.
Di conseguenza, dato che al trasferimento di funzioni ad una unione di comuni è sottesa una ratio di efficientamento della spesa complessiva, tale trasferimento non può essere occasione di creare capacità assunzionale laddove essa manchi ai comuni aderenti all’unione o di generare spesa di personale aggiuntiva.
