Con deliberazione n. 105/2020/PAR, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha fornito riscontro ad una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione dell’art. 86, comma 5, primo periodo, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), ai sensi del quale “Gli enti locali di cui all’articolo 2 del presente testo unico, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato”.
Il Collegio ha osservato in proposito che l’art. 86, comma 5, TUEL, nell’attuale testo, prevede due distinte tipologie di spesa rimborsabili dall’ente ai propri amministratori:
a) “Gli enti locali […], senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono [….] assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato” (primo periodo);
b) “Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione”, in presenza dei requisiti ivi specificamente indicati (secondo periodo).
Sul piano contabile, tuttavia, la possibilità di sostenere simili oneri è stata subordinata dal legislatore, per entrambe le disposizioni di cui all’art. 86, comma 5, primo e secondo periodo, al rispetto della c.d. “clausola dell’invarianza finanziaria”: la relativa spesa, cioè, deve avvenire “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
A tale riguardo, occorre rilevare come l’interpretazione della locuzione “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”, contenuta nel più volte richiamato comma 5 dell’art. 86 TUEL, sia già stata oggetto di valutazione da parte di più Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che si sono pronunciate più frequentemente sul tema della rimborsabilità delle spese legali sostenute dagli amministratori, ma addivenendo a conclusioni che, a parere di questa Sezione, possono essere recepite anche con riferimento alla questione posta all’odierno esame in ordine alla rimborsabilità degli oneri assicurativi.
Ed infatti l’orientamento maggioritario è quello secondo il quale il vincolo della “invarianza finanziaria” vada valutato in relazione alle “spese di funzionamento”, quale “aggregato più idoneo a fungere da parametro di riferimento”, in rapporto al “rendiconto relativo al precedente esercizio”, “in quanto, da un lato, comprensivo delle spese afferenti al mandato degli amministratori ma, dall’altro lato, non così ampio da ricomprendere anche le uscite destinate a soddisfare le finalità pubbliche il cui perseguimento è demandato all’Amministrazione” (cfr. Sezione regionale di controllo della Lombardia n. 452/2015/PAR, Id. n. 470/2015; Sezione regionale di controllo della Puglia n. 33/2016/PAR; Sezione regionale di controllo dell’Emilia-Romagna n. 48/2016/PAR; Sezione regionale di controllo delle Marche n. 74/2016/PAR; Sezione regionale di controllo per la Calabria n. 35/2017; Sezione regionale di controllo dell’Umbria n. 59/2018/PAR; Sezione regionale di controllo della Campania n. 102/2019/PAR). Nell’ambito di tale aggregato – come la richiamata giurisprudenza contabile ha precisato – è possibile operare le necessarie compensazioni interne che escludono nuovi o maggiori oneri.
Un diverso orientamento, invece, ha ritenuto che il vincolo dell’invarianza finanziaria vada valutato con riferimento alle “ordinarie risorse finanziarie umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente”, nel senso che “la discrezionalità accordata agli amministratori di prevedere – a loro vantaggio – il pagamento di premi assicurativi o il rimborso delle spese legali sopportate, nei casi ammessi dalla norma, deve fare i conti con la possibilità che la relativa spesa sia prevista in bilancio e trovi effettiva copertura nelle entrate attese, garantendo il mantenimento degli equilibri tra il complesso delle entrate e delle spese della parte corrente del bilancio finanziario triennale” (v. Sezione regionale di controllo per la Basilicata n. 29/2016/PAR e n. 42/2016/PAR).
La Sezione regionale dell’Emilia Romagna propende però per il primo dei citati orientamenti, in quanto maggiormente aderente alla natura “non obbligatoria” di tali tipologie di oneri. Si richiama, a tal proposito, la previsione contenuta nel comma 6-bis dell’art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (richiamata anche da questa Sezione nella deliberazione n. 49/2020/RQ sulla “Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2019” ma con riferimento alle leggi regionali) secondo la quale “Omissis… In ogni caso, la clausola di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria”.
L’aggregato delle “spese di funzionamento” interessa, infatti, tutte quelle voci di spesa finalizzate a preservare l’esistenza e il funzionamento dell’apparato comunale e, come tale, può comprendere le spese legate alla copertura degli oneri assicurativi in favore degli amministratori dell’ente. Non vi rientrano, invece, le spese che, per loro natura, sono preordinate all’espletamento dei compiti istituzionali intestati all’ente volti ad assicurare il soddisfacimento degli interessi e dei bisogni della collettività amministrata.
In conclusione, la Sezione ritiene che non sia consentita, sulla base dell’art. 86, comma 5, primo periodo, l’introduzione o l’aumento della spesa per la voce relativa alla copertura degli oneri assicurativi allorquando la stessa determinerebbe un innalzamento delle spese di funzionamento complessivamente sostenute dall’ente locale rispetto a quelle che risultano dal rendiconto relativo al precedente esercizio finanziario, essendo invece possibili eventuali compensazioni interne. Tale impostazione, che fa salve eventuali compensazioni nell’ambito dell’aggregato “spese di funzionamento”, risulta peraltro coerente con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale secondo la quale i vincoli alle politiche di bilancio, anche se si traducono inevitabilmente in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti, possono considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali “quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” (sentenze n. 139/2012, n. 182/2011, n. 297/2009, n. 289/2008 e n. 169/2007).
